左锦涛:南海仲裁案结果在即:这不是结束而是开始

发布时间:2016-07-01    来源:中华军事网    编辑:中华军事网    浏览量:加载中

菲律宾诉中国的南海仲裁案预计在6月底至7月上旬将公布最后结果。这场较量起始于2013年1月22日,菲律宾外交部宣布将包括黄岩岛争端在内的南海事务提交国际海洋法仲裁程序。中国随即提出反对意见,并以正式的立场文件宣布依据《联合国海洋法公约》不接受仲裁法庭的管辖。2015年10月29日仲裁法庭宣布对本案有管辖权,并开始实体性问题的审理。经过两年多的外交拉锯战,这场较量已经接近尾声。倘若南海仲裁案结果不利于中国,中国可能会在南海问题上面临不小的麻烦。中国不能简单地“不接受”结果,然后无视之。近期的一系列事件可以说征兆已现,中国应当深思熟虑地应对即将到来的挑战。

美国当然是首当其冲的挑战。过去几个月内,美国不仅在外交表态上声援菲律宾提起仲裁的行动、谴责中国在南海的所谓“军事化”,还进一步强化在南海的军事存在、屡屡派出军舰在南海进行活动。另外值得注意的是,南海九段线周边的国家也有可能乘机作祟:本月内,印尼频繁抓扣中国渔民导致两国关系紧张,印方没有按照以前的“默契”缓和事态,反而指责中国渔民侵犯印尼渔权。这种试探性活动,就是看准了中国现在需要南海事务上的国际支持。可以预见,南海仲裁结果宣布后,中国需要获取更多的支持,周边国家的意图将更加不可控制。因此,中国应该警惕、思考怎样在南海问题上“让自己的朋友多多的、敌人少少的”。

“南海仲裁案”和九段线的争议

2012年4月至9月,中国和菲律宾围绕黄岩岛海域发生一系列冲突。中国依据对黄岩岛的领土宣称,将菲律宾的执法船和渔船驱离这一海域。碍于自身实力的不足和美国的调停介入,菲律宾选择了一条“曲线救国”的道路:诉诸国际仲裁程序。2013年1月22日菲律宾外交部正式发布照会,将黄岩岛争端提交海洋法公约规定的仲裁法庭,从而拉开了持续两年之久的仲裁程序。

菲律宾提交仲裁的依据,是《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第十五部分第二百八十七条和附件七。在这些规定中,当双方没有办法通过双边协商解决争端时,“经争端任何一方请求,应提交根据本节具有管辖权的法院或法庭”。在提交仲裁庭的起诉状中,菲律宾列举了多达13项主张,其中可以归类为以下四种:

1、要求中国在南海事务上遵守《联合国海洋法公约》,并依据其界定中国的主权和利权边界;

2、请求仲裁庭宣布中国的“九段线”不合法,不得依据九段线获取主权和利权;

3、请求仲裁庭宣布黄岩岛等为礁石、渚碧等为低潮高地,以及美济及仁爱礁属于菲律宾的专属经济区内;

4、要求中国不得继续侵犯菲律宾的低潮高地、捕鱼和其他海洋权益。

菲律宾的这些主张可谓“深思熟虑”:由于公约本身的条款限制和中国2006年提交的声明,任何直接指向中国和菲律宾之间岛屿和海洋划界争端的主张,都会被裁定为国际仲裁庭“不具备管辖权”的事项;菲律宾必须通过“擦边球”的主张(虽不直接涉及主权但处处指向主权),将中国拖入仲裁程序中。

因菲律宾就利用这些主张的模糊性以及《公约》争端解决机制上的复杂性,将一个涉及主权和领土争端、可以被中国拒绝管辖的案件“包装”为一个被强制管辖的案件。因此,中国发表了立场文件,表明中国依照《公约》及保留声明赋予的权利拒绝接受仲裁庭的管辖。特别是指出公约第298条明确规定,“任何争端如果必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端”,则不应当提交导致有拘束力裁判的强制程序。然而仲裁庭在就中国的立场文件进行听证会后,作出“对7项主张有管辖权、剩余8项主张的管辖权问题将继续保留至实体性问题阶段”的判断,这表明它已经接受倾向于菲律宾一方的解释。

图1. 中国于2006年提出的保留声明

那么从政治和法律交叉的角度来看,这些主张中对中国最不利、影响最大的是哪一条呢?

笔者认为,最值得警惕的是关于“九段线”的争议。菲律宾在起诉状中将“九段线”无效的主张列在最前面,意在压缩中国可选择的立场。仲裁庭虽然没有明确表示自己对“九段线”问题有管辖权,但将其保留至审理阶段。也就是说,仲裁庭也有可能对“九段线”作出不利于中国的判决。因此从政治意义上看,即使仲裁庭最后不支持菲律宾的主张,菲律宾也已经接近达成目标。

2013年1月菲律宾提起仲裁后,美国积极介入相关事务中,并将争议的焦点指向“九段线”。美国通过将“九段线”泛化解释,使中国的南海立场在其他国家的观感上变成了“咄咄逼人”。为了声援菲律宾,2014年12月美国国务院发布报告,质疑中国依据“九段线”提出的海洋主张。在该篇报告中美国认为,中国的“九段线”是没有法律依据的,基于此的所有海洋权益主张都是非法的、违背《公约》的。

然而美国和菲律宾的这种解读是一种曲解,也是外界和普通民众常见的一种误解。因为中国在主张南海权益时,主要是基于“南沙群岛属于中国领土、应以整体来产生大陆架和专属经济区”这一观点,而非“九段线”;中国的这一主张是符合《公约》的。更为重要的是,中国目前并未以任何官方的形式提出基于“九段线”和南海历史性权利主张的联系,所以菲律宾根本上是在起诉一个无中生有的东西。

然而正是由于中国并未以官方形式明确“九段线”的法律地位以及相关权利,菲律宾和美国才能利用这种模糊性来挑战中国。更为紧迫的是,如果南海仲裁案的结果对中国不利,中国继续维持现有立场,将使得南海周边国家加入到挑战行列来分一杯羹。有鉴于美国对“九段线”的污名化和中国对其他国家支持的需要,中国需要谨慎地应对即将到来的南海仲裁案结果。

“南海仲裁案”之后的外交“拉锯战”

鉴于菲律宾的策略和仲裁庭的倾向性,“南海仲裁案”的结果将很有可能不利于中国。一些学者和评论家认为,南海仲裁的结果无足轻重,中国无须担心。然而“九段线”作为中国在南海事务上最重要的政治“遗产”,将在很大程度上受到仲裁结果的影响:一旦“九段线”被仲裁庭认定有管辖权、进而宣布不利于中国的判决,中国将不得不面临巨大的国际舆论压力和法律压力;即使仲裁庭不管辖,菲律宾的其他主张若得到支持,也将间接挑战中国在“九段线”的立场。更为紧迫的是,南海周边国家将有可能利用这一判决,不断侵蚀“九段线”内中国宣称的主权和利权。也就是说,“南海仲裁案”不是外交“拉锯战”的结束,而是开始。笔者在这里列举一下几种有可能的“拉锯战”具体形式:


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